governo patrocina retrocesso: as novas regras para titulaÇÃO

Em 01 de outubro de 2008, foi publicada a Instrução Normativa Incra nº 49/2008 que introduziu diversas mudanças nos procedimentos para a regularização das terras quilombolas. Tais alterações comprometeram seriamente as possibilidades de concretização das titulações. Ao contrário do que alegou o governo, a norma não trouxe aperfeiçoamento ou avanço na garantia de direitos aos quilombolas. Pelo contrário, tornou o processo de titulação de suas terras mais burocratizado, menos eficiente e mais oneroso e, conseqüentemente, mais difícil de ser concluído. Só para a etapa de contestação administrativa a nova norma concede um prazo de até nove meses!

Além disso, a IN 49/2008 desrespeita o direito a auto-identificação garantido na Convenção 169 da OIT ao condicionar a titulação a um certificado de identidade emitido pela Fundação Cultural Palmares. Tanto o processo de elaboração da norma quanto seu conteúdo são alvo de contestação pelo movimento quilombola e entidades parceiras que protocolaram comunicaçãojunto a Organização Internacional do Trabalho denunciando que a iniciativa desrespeita a Convenção 169 da OIT.

Em outubro de 2009, o presidente do Incra publicou uma nova instrução normativa (IN nº 56 de 7 de outubro de 2009) que removia alguns dos empecilhos burocráticos apresentados pela norma anterior. O movimento de avanço foi rapidamente contido. Assim 13 dias depois, a IN nº 56 foi revogada e a norma de 2008 (a IN 49) foi republicada como IN nº 57 de 20 de outubro de 2009.

A seguir, apresentamos os principais entraves diagnosticados pela Comissão Pró-Índio de São Paulo nas normas em vigência.

1. Desrespeito ao direito a auto-identificação
Em 2008, o Incra passou a condicionar o direito de propriedade dos quilombolas à apresentação do certificado da condição quilombola emitido pela Fundação Cultural Palmares. Nas regras atuais, o instituto não pode sequer iniciar o processo de titulação sem tal certidão.

Vale chamar a atenção para o fato de essa mudança vir acompanhada de alterações nas regras da própria Fundação Cultural Palmares que, em novembro de 2007, editou nova regulamentação para a emissão das certidões (Portaria FCP Nº 98/2007). A certidão, além de se tornar obrigatória, passou a ser mais difícil de ser obtida. Agora não basta a declaração da comunidade para a emissão da certidão. A Fundação Cultural Palmares passou a exigir a apresentação de “relato sintético da trajetória comum do grupo” e a prever a realização de eventual “visita técnica à comunidade no intuito de obter informações e esclarecer possíveis dúvidas”.

As novas regras acabam por instituir uma duplicidade de procedimentos e estudos. Se a primeira etapa do processo no Incra é justamente a produção do relatório técnico de identificação e delimitação – que inclui um relatório antropológico – por que a Fundação Cultural Palmares deve realizar visita técnica? Seria muito mais racional e eficiente se a Fundação Cultural Palmares utilizasse os relatórios do Incra para alimentar o seu cadastro ao invés de desperdiçar tempo e dinheiro com duplicidade de estudos.

• uma caracterização do(s) município(s) e região com sua denominação, sua localização e informações censitárias com dados demográficos, sócio-econômicos e fundiários do(s) município(s);
• dados sobre as taxas de natalidade e mortalidade da comunidade quilombola nos últimos anos, com indicação das causas, na hipótese de identificação de fatores de desequilíbrio de tais taxas, e projeção relativa ao crescimento populacional do grupo,
• mapeamento e análise das redes de reciprocidade intra e extra-territoriais e societários dos membros do grupo em questão; e,
• descrição das formas de representação política da comunidade.

Tais informações podem ser de relevância para uma pesquisa científica, de longo prazo, sobre a comunidade, mas não se justificam como quesitos obrigatórios para a identificação de todo e qualquer território quilombola. As conseqüências dessa mudança serão maiores gastos de dinheiro público e uma demora incalculável na conclusão dos processos.

A mudança foi criticada pelo movimento quilombola e também pela Associação Brasileira de Antropologia que considerou a relação de quesitos "tão vasta quanto inútil" (Carta de Porto Seguro. Sobre as posturas estatais diante das consultas formais aos antropólogos, Porto Seguro, 04 de junho de 2008). Esse era, aliás, um dos pontos revistos pela instrução normativa publicada em 7 de outubro de 2009 que acabou sendo revogada. Ou seja, a longa e criticada lista de quesitos permanece.

A dificuldade para a realização dos estudos antropológicos é ainda maior diante das restrições impostas à celebração de convênios com universidades e centros de pesquisa. O que pudemos apurar junto às superintendências regionais do Incra é que, na prática, os convênios estão suspensos. É difícil imaginar que o reduzido quadro de antropólogos do Incra tenha condições de atender à demanda de produção de mais de 800 relatórios.

3. Restrições para convênios e contratações
Outra inovação perigosa introduzida a partir de 2008 são restrições para a contratação de antropólogos de fora dos quadros do Incra para a produção dos relatórios de identificação dos territórios. Até então, a contratação de especialistas e os convênios com universidades vinham sendo uma interessante estratégia para contornar as limitações do Incra em atender às demandas de elaboração de RTIDs.

Na normativa atual, a contratação somente poderá se dar em caráter excepcional “em hipótese devidamente reconhecida de impossibilidade material” (artigo 10, §2º). O que preocupa é que essa norma ignora as evidentes limitações do Incra em atender as demandas de relatórios antropológicos e estipula como exceção um procedimento que deveria ser uma medida usual se o intuito fosse, de fato, a agilização dos processos.

A atitude do governo mostra-se perversa: além de burocratizar o relatório de identificação (introduzindo inúmeros e desnecessários quesitos) inviabiliza a contratação de especialistas para a sua realização.

4. Novos procedimentos de consulta a órgãos públicos
A partir de 2008 foi instituída a necessidade de notificação de órgãos públicos federais e estaduais no processo de elaboração do RTID, tão logo o processo seja aberto. Na antiga regra, a consulta dava-se somente após a conclusão do relatório, quando da sua publicação.

Os órgãos a serem consultados são:

• Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional 
• Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis 
• Secretaria do Patrimônio da União 
• Fundação Nacional do Índio 
• Secretaria Executiva do Conselho de Defesa Nacional 
• Fundação Cultural Palmares 
• Instituto Chico Mendes de Conservação a Biodiversidade 
• Serviço Florestal Brasileiro
• Órgãos estaduais de Meio Ambiente.

A manifestação e participação de outros órgãos são, sem dúvida, necessárias quando o processo envolve terras sob sua jurisdição. No entanto, tememos que as notificações antes mesmo da identificação do território quilombola possam dificultar o andamento do processo ou suscitar pressões que constranjam os estudos para delimitação de tais áreas. O mais adequado seria proceder à notificação após a conclusão dos estudos de identificação, que poderiam assim ser realizados sem pressões ou constrangimentos de outros interesses.


5. Contestações passam a ter efeito suspensivo
Após a publicação dos estudos de RTID no Diário Oficial e a notificação dos ocupantes e proprietários não quilombolas, é facultada a possibilidade de apresentação de contestação ao relatório que será apreciada pelo Incra.

A etapa das contestações pode consumir até 270 dias (nove meses): são previstos 90 dias para a apresentação das contestações e mais 180 dias para o Incra julgá-las. Esse extenso prazo de seis meses é mais uma novidade introduzida em 2008.

O prazo é preocupante, uma vez que, a partir de 2008, as contestações passaram aser recebidas em efeito suspensivo, condição que não consta do Decreto 4.887/2003. Isso significa que enquanto as contestações não tiverem sido julgadas, o procedimento de titulação deve ficar oficialmente suspenso.