Foi apenas na Constituição de 1988, como resultado da mobilização do movimento negro, que se assegurou às comunidades quilombolas a propriedade de suas terras. Na luta pelo cumprimento do preceito constitucional, os quilombolas e seus parceiros conseguiram dar visibilidade a um setor da população brasileira até então desconhecido da Sociedade e ignorado pelo Poder Público. Como fruto dessa luta, podemos citar ainda a construção de um arcabouço de leis e normas, o estabelecimento de políticas públicas e programas governamentais dirigidos aos quilombolas, e também uma centena de titulações.
O número de terras tituladas é, porém, ainda muito limitado. O que se observa é que a concretização do artigo 68 tem sido difícil. A primeira titulação de uma terra quilombola deu-se somente sete anos após a promulgação da Constituição, em novembro de 1995.
Nos últimos anos, o placar das titulações não melhorou. Atualmente, apenas 193 comunidades quilombolas contam com o título de propriedade de seu território. Esse número representa 6% da totalidade estimada pelo movimento social (3.000 comunidades), indicando que a atuação governamental ainda está muito aquém do necessário para garantir o direito à terra previsto na Constituição Brasileira e na Convenção 169 da Organização Internacional do Trabalho.
No início do governo Lula era grande a expectativa de avanço na implementação dos direitos das comunidades quilombolas. O Decreto 4.887 de 2003 foi saudado como uma sinalização positiva de que o governo iria agilizar o cumprimento do preceito constitucional. No entanto, os resultados em termos de titulações foram muito limitados: apenas 12 terras tituladas em 8 anos de governo Lula. Nesse mesmo período (2003 a 2010), o governo do Estado do Pará emitiu 30 títulos, o do Maranhão 19, Piauí, cinco títulos, e o de São Paulo três títulos.
Confira os títulos concedidos por cada órgão expedidor.
Os dados relativos aos processos em andamento no Incra também revelam a ineficiência do governo federal. Atualmente, 87% dos processos em curso no Incra não foram alvo de qualquer providência pelo órgão fundiário além de receber um número de protocolo.
Tal inoperância reflete-se no desempenho orçamentário do Incra. Desde 2004, o instituto não utiliza integralmente os recursos de seu orçamento destinados à titulação das terras quilombolas. Em 2004 utilizou apenas 10% do orçamento disponível; em 2005 somente 12%; em 2006 26%. O baixo desempenho manteve-se durante o segundo mandato do Governo Lula: 23% em 2007, 10% em 2008, 14% em 2009 e 6% em 20101. Até o momento, portanto, não se pode justificar o tímido placar de titulações por falta de recursos.
Tampouco é real a alegação de que os processos administrativos não têm prosseguimento por conta da sua judicialização. Embora se verifique um aumento dos questionamentos na Justiça, ainda são poucos os processos paralisados em função de decisões judiciais, conforme pode ser conferido na pesquisa de ações judiciais realizada pela Comissão Pró-Índio de São Paulo.
A morosidade nas titulações deve-se em grande parte aos empecilhos burocráticos introduzidos nos procedimentos para a regularização das terras quilombolas ao longo do Governo Lula. Os obstáculos foram acrescidos progressivamente por meio de sucessivas normativas: a Instrução Normativa Incra nº 16/2004; a Instrução Normativa Incra nº 20/2005, a Portaria Fundação Cultural Palmares nº 98/2007 e finalmente, a mais polêmica delas, a Instrução Normativa Incra nº 49/2008 que vigora atualmente como Instrução Normativa Incra nº 57 de 2009.
As exigências introduzidas a cada nova norma tornaram o processo mais moroso e custoso e, consequentemente, mais difícil de ser concluído. Por essa razão é que a Comissão Pró-Índio de São Paulo considera que as normas atuais cerceiam o direito reconhecido aos quilombolas pela Constituição Federal. É difícil aceitar que a motivação de tais mudanças seja realmente aquela anunciada pelo governo: a necessidade de aperfeiçoar as normas a fim de dar segurança jurídica ao processo e evitar futuros conflitos no judiciário. Em setembro de 2009, a Instrução Normativa Incra 49/2008 completou um ano de existência e, ao contrário do anunciado pelo governo, não se percebeu qualquer avanço na condução dos processos ou na resolução dos conflitos em função das novas regras.
As sucessivas normas parecem ser muito mais uma concessão aos setores que manifestaram forte oposição aos direitos quilombolas do que um aperfeiçoamento. A primeira e mais significativa manifestação contrária foi a proposição em 2004 da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 3239 pelo então Partido da Frente Liberal (atual Democratas) contra o Decreto nº 4887/2003 que regulamentou o procedimento para titulação das terras quilombolas. A relação das instituições que ao longo dos anos requereram a entrada no processo como amicus curiae ao lado do propositor da ação é um bom indicativo dos interesses envolvidos na oposição aos direitos quilombolas: Confederação da Agricultura e Pecuária do Brasil, Confederação Nacional da Indústria, Associação Brasileira de Celulose e Papel, a Sociedade Rural Brasileira e o Estado de Santa Catarina.
Em outubro de 2009, o episódio envolvendo a publicação e revogação de mais uma instrução normativa do Incra ilustrou de forma clara como o governo federal está suscetível às forças contrárias aos direitos quilombolas e como tal pressão repercute diretamente na definição de tais normas. No dia 7 outubro, o presidente do Incra publicou uma nova instrução normativa – a IN Incra nº 56/2009 – que removia diversos dos entraves da IN 49/2008. O movimento de avanço incentivado por funcionários do "setor quilombola" do Incra foi rapidamente contido segundo eles mesmos "devido à pressão de setores que são favoráveis a manutenção dos entraves na política de regularização". Assim 13 dias depois, a IN Incra nº 56 foi revogada e a norma de 2008 (a IN Incra 49) foi republicada como Instrução Normativa Incra nº 57 de 20 de outubro de 2009.
Saiba mais:
Os entraves para a titulação das Terras Quilombolas
Evolução dos Processos
1 Fonte: Inesc
